Diritto di accesso

Segreti tecnici o commerciali

Segreto industriale o commerciale. Le “linee guida” del Consiglio di Stato.  La disposizione che disciplina l’accesso agli atti nelle procedure di evidenza pubblica è l’art. 53, comma 1, il quale prevede che: “Salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241”.La disposizione, nei commi successivi al primo, delinea la disciplina relativa ai casi di differimento (commi 2, 3 e 4) e di esclusione (comma 5), tratteggiando, infine, una regola ad hoc proprio per quei casi in cui l’accesso abbia ad oggetto documenti che costituiscono segreti tecnici e commerciali (comma 6). La disposizione di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (c.d. Codice dei contratti pubblici), si pone pertanto in termini di specialità o comunque di coerente sviluppo normativo rispetto all’art. 24 della l. n. 241 del 1990, prevedendo: a) al comma 5, in chiave di principio generale, che sono escluse dal diritto di accesso quelle “informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”; b) al comma 6, in termini di eccezione rispetto al predetto principio generale, che “è consentito l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto”. Secondo la disciplina di carattere generale richiamata dall’art. 53, d.lgs. n. 50/2016, e, in particolare, in base all’art. 25, comma 2, legge 241/1990, “La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata”.L’art. 22, comma 1, lett. b), definisce “interessati”, quei soggetti privati “che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”. Il quadro normativo richiamato implica pertanto una scansione procedimentale che è quella tipica dell’accesso documentale difensivo. L’atto iniziale del procedimento è costituito, pertanto, dall’istanza con la quale l’interessato domanda la visione e l’estrazione di copia, rivolto all’amministrazione che detiene il documento. Valgono pertanto i principi più volte affermati da questo Consiglio relativamente ai requisiti che devono sussistere perché possa ammettersi l’accesso agli atti. Segnatamente, il Consiglio di Stato:

a) ha individuato, in negativo, i connotati dell’istanza di accesso, affermando che essa non legittima ad avere accesso agli atti quando “si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale” (Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020 n. 10, §. 38);

b) ha evidenziato, in positivo, che spetta alla parte che domanda l’accesso un “onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (§ 9.1.), puntualizzando che la volontà del legislatore è quella di “esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione” (Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020 n. 19);

c) per focalizzarne ulteriormente i limiti di ammissibilità, ha puntualizzato le implicazioni teleologiche collegate alla specificità richiesta per il contenuto dell’istanza, che sono quelli di “permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa. In questa prospettiva, pertanto, va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando” (§ 9.2.) (Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020 n. 19);

d) ha ribadito che l’istanza debba connotarsi per “puntualità e specificità”, l’insufficienza di un “generico richiamo” alle esigenze probatorie e difensive, la necessità che l’istanza consenta “un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare” (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4, 18.1. e 18.2.);

e) ha indagato il rapporto tra procedimento e processo, negando che “…ad opera o a favore del privato può realizzarsi, insomma, quell’inversione tra procedimento e processo che si verifica quando nel processo vengono introdotte pretese o ragioni mai prima esposte, come era doveroso, in sede procedimentale” (Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020 n. 10, §. 11.6.);

f) ha enunciato altresì un’importante principio di diritto sul “c.d. giudizio sul rapporto”, categoria nella quale viene “iscritto” il giudizio di accesso (§. 11.8.), affermando che “il c.d. giudizio sul rapporto, pur in sede di giurisdizione esclusiva, non può essere la ragione né la sede per esaminare la prima volta avanti al giudice questo rapporto perché è il procedimento la sede prima, elettiva, immancabile, nella quale la composizione degli interessi, secondo la tecnica del bilanciamento, deve essere compiuta da parte del soggetto pubblico competente, senza alcuna inversione tra procedimento e processo” (Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020 n. 10, §. 11.9.).

Nell’ambito dei procedimenti di evidenza pubblica, le questioni relative all’accesso vengono per lo più esaminate per le criticità correlate al conflittuale rapporto che si instaura fra trasparenza dei procedimenti decisionali ed esigenze di riservatezza delle informazioni fornite dall’aggiudicatario, specie di quelle che costituiscono “segreti tecnici o commerciali”. In relazione a tale ambito questa Sezione ha rimarcato la necessità che sussista uno “stretto collegamento o nesso di strumentalità tra documentazione richiesta e la situazione finale controversa”, declinandola in termini di “stretta indispensabilità” (Cons. Stato, Sez. V, 20 gennaio 2022, n. 369), e ha ribadito che “l’onere della prova del suddetto nesso di strumentalità incombe – secondo il consueto criterio di riparto – su colui che agisce, ossia sul ricorrente (in sede procedimentale, il richiedente l’accesso agli atti)” (Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2023 ord. n. 787, §. 2.11.) e che “la portata di tale onere probatorio dipende dal caso concreto (Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 2020 n. 4016) vertendo in particolare, “sull’accertamento dell’eventuale nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell'istanza di accesso e le censure formulate” (Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 787 cit.) o da formulare nell’ambito di un giudizio. Ed invero quel che occorre evitare, in altre parole, è un “uso emulativo” del diritto di accesso finalizzato, ossia, unicamente a “giovarsi di specifiche conoscenze industriali o commerciali acquisite e detenute da altri”. Ciò anche in considerazione del fatto che la partecipazione ai pubblici appalti non deve tramutarsi in una ingiusta forma di penalizzazione per il soggetto che, risolvendosi in tal senso, correrebbe altrimenti il rischio di assistere alla indiscriminata divulgazione di propri segreti di carattere industriale e commerciale (Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 787 cit). Dai richiamati riferimenti normativi e dai precedenti giurisprudenziali si devono pertanto trarre alcuni princìpi per la risoluzione della controversia de qua. Il collegio, aderendo al riguardo a quanto affermato da Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4599, ritiene che debbano rimanere distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241/1990; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette. Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023) (Cons. Stato, 29 gennaio 2024, n. 871)

Accesso agli atti di gara. Valutazione di "stretta indispensabilità".  La valutazione di "stretta indispensabilità" costituisce il criterio che regola il rapporto tra l’accesso difensivo e l’esigenza di tutela della segretezza industriale e commerciale. Una simile valutazione va effettuata in concreto e verte, in particolare, “sull'accertamento dell'eventuale nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell'istanza di accesso e le censure formulate” (Consiglio di Stato, 1 agosto 2022 n. 67508)

Accesso difensivo con parti oscurate riguardanti segreti di carattere industriale o commerciale. In tema di accesso ai documenti relativi ad una gara, l’art. 53 del D.lgs. n. 50 del 2016 pone un criterio più stringente rispetto a quanto previsto in linea generale dall’art. 22 della L. 241 del 1990, poiché ammette l’accesso alle informazioni contenenti segreti tecnici o commerciali, per la difesa in giudizio degli interessi del partecipante alla gara, nei soli limiti della necessità della documentazione richiesta ai fini dell’esercizio della tutela in sede giudiziale in termini di stretta indispensabilità. […] Da un lato, la società ricorrente, se intende contestare i punteggi attribuiti alla propria offerta, deve poter conoscere gli elementi sui quali la commissione giudicatrice ha svolto le proprie valutazioni, ritenendo di premiare l’offerta dell’aggiudicatario. Dall’altro, l’Amministrazione non può formulare un giudizio ex ante sulla fondatezza dell’azione giurisdizionale che potrebbe scaturire dalla ostensione degli atti richiesti e, in particolare, sulle censure con cui la ricorrente lamenta l’erroneità o la manifesta illogicità nell’attribuzione dei giudizi dei commissari, con la conseguente assegnazione non solo di un maggiore punteggio per la propria offerta, ma anche di un minor punteggio alla contro-interessata. […] È possibile affermare che nel valutare l’effettiva sussistenza di un segreto tecnico – commerciale, l'Amministrazione non può ignorare la definizione normativa contenuta nel Codice della proprietà Industriale, di cui all'art. 98 del D.lgs. 10 febbraio 2005 n. 30, che richiede, ai fini della tutela, che le informazioni aziendali e commerciali ed esperienze sulle applicazioni tecnico-industriali debbano avere i requisiti di segretezza e rilevanza economica ed essere soggette, da parte del legittimo detentore, a misure di protezione ragionevolmente adeguate (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 22 luglio 2021, n. 8858; Consiglio di Stato, Sez. V, 7 gennaio 2020, n. 64). Nel caso sottoposto all’attenzione del TAR è stato affermato che, non essendo stata comprovata, da un lato, la presenza di segreti commerciali e/o industriali meritevoli di tutela e sussistendo, dall’altro, un interesse strumentale del ricorrente diretto alla conoscenza dei documenti di cui è chiesto l’accesso, l'accesso va ammesso. Conseguentemente il TAR ha accertato l’illegittimità del diniego parziale con riferimento all’integrale ostensione della relazione tecnica, e il diritto del ricorrente ad accedere in modalità non oscurata, alla documentazione richiesta, con conseguente declaratoria dell'obbligo dell’Amministrazione resistente di esibire la documentazione in modalità integrale (TAR Lazio, Roma, 15 febbraio 2022, n. 1872)

Accesso a copie integrali non oscurate. Sussiste in capo al concorrente classificatosi al quinto posto della graduatoria di una procedura competitiva ad evidenza pubblica, il cui bando prevede la nomina di una commissione giudicatrice chiamata ad attribuire dei punteggi sulla base di criteri predeterminati, al fine di selezionare, tra le diverse proposte avanzate, quelle giudicate migliori, di accedere ed ottenere copia integrale e non oscurata, degli atti di tale procedura, al fine di difendere le proprie ragioni in giudizio, e, in particolare, alle proposte di gestione del servizio ammesse alla procedura, corredate dei relativi allegati concernenti l’offerta tecnica e quella economica, oltre ai verbali di gara, nel caso in cui: a) l’accedente abbia dimostrato di essere titolare di un interesse strumentale diretto alla conoscenza dei documenti di cui è chiesto l’accesso, b) difetti la comprovata esistenza di ragioni che giustifichino le esigenze di riservatezza per la presenza di segreti di carattere industriale o commerciale  (TAR Veneto, 8 febbraio 2022, n. 240)

Accesso agli atti e impugnazione degli atti di gara. L’istanza di accesso agli atti di gara comporta la ‘dilazione temporale’ quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta. Non può dunque opporsi quale automatica causa ostativa - ad un’istanza di accesso volta ad acquisire le offerte tecniche delle ditte controinteressate - la mancata impugnazione, nei termini di rito, degli esiti della gara. Secondo l’Adunanza Plenaria il ‘principio della piena conoscenza o conoscibilità’ si applica anche quando l’esigenza di proporre il ricorso emerga dopo aver conosciuto i contenuti dell’offerta dell’aggiudicatario, “rilevando il tempo necessario per accedere alla documentazione presentata dall’aggiudicataria (Consiglio di Stato, 1 agosto 2022 n. 67508)​​​​​​​​​​​​

Il richiedente

Accesso agli atti. Istanza firmata dal solo difensore. E' stato condivisibilmente evidenziato in giurisprudenza (c.f.r. ex plurimis T.A.R. Sardegna 15/2/2017, n. 109; id. 12/6/2015, n. 860; Consiglio di Stato, sez. V, 30/9/2013, n. 4839 ; id. 5/9/2006, n. 5116; T.A.R. Campania, sez. IV, 19/10/2020, n. 4588; id., sez. V, 24/9/2008, n. 19980; T.A.R. Lazio, sez. III, 2/72008, n. 6365; T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 13/9/2007, n. 1197) che l’Amministrazione che riceve l’istanza di accesso agli atti deve essere posta in condizioni di accertare la sua riferibilità all’interessato, al fine di poter verificare la sussistenza dell’interesse all’ostensione; pertanto nel caso in cui l’istanza sia formulata dal difensore è necessario che la stessa sia sottoscritta anche dal diretto interessato ovvero sia accompagnata dal mandato al difensore, che acquisisce in tal modo il potere rappresentativo di avanzare la stessa in nome e per conto dell’interessato, secondo quanto espressamente previsto dal combinato disposto degli artt. 6, co. 3 e 5, co. 2, del D.P.R. 184/2006 (“Il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, specificare e, ove occorra, comprovare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta, dimostrare la propria identità e, ove occorra, i propri poteri di rappresentanza del soggetto interessato”). In mancanza di sottoscrizione congiunta o di atto procuratorio (ed è il caso in esame), l’istanza di accesso deve considerarsi inammissibile, poiché difforme dal richiamato parametro normativo, non essendo possibile invocare il potere – dovere di soccorso istruttorio ex art. 6, co. 5, del medesimo D.P.R., giacché riferito a situazioni di irregolarità o incompletezza dell’istanza e non già alla carenza di un elemento essenziale quale l’imputabilità giuridica della stessa (cfr. T.A.R. Lombardia, sez. II, 5/3/2021, n. 609; T.A.R. Campania, sez. VI, 19/10/2020, n. 4568) (TAR Basilicata, 13 gennaio 2024, n. 5). La procura generale per la difesa nei giudizi civili non include il conferimento del potere di presentare istanze di accesso agli atti.  Tale potere non è compreso nemmeno in quello  di “effettuare notifiche di atti e documenti, anche stragiudiziali”, né di “trattare con Uffici od Enti Pubblici di qualsiasi genere”. Per giurisprudenza consolidata, l’istanza di accesso, qualora non sia presentata direttamente dall’interessato ma da un suo legale, deve essere o firmata anche dall’interessato, o accompagnata dalla procura che legittimi l’avvocato a presentarla in nome e per conto dell’assistito (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2016, n. 317, e sez. V, 5 settembre 2006, n. 5116; T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 12 dicembre 2023, n. 18777; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 27 novembre 2021, n. 525; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 5 marzo 2021, n. 609). In mancanza l'istanza è inammissibile. (TAR Brescia, 10 aprile 2025, n. 311)

Le istanze delle associazioni

L’accesso da parte delle associazioni. In tema di accesso ai documenti amministrativi la posizione delle associazioni portatrici di interessi diffusi non si differenzia in alcun modo da quella dei singoli individui, in quanto i requisiti sostanziali per il legittimo esercizio del diritto di accesso sono i medesimi per tutti i soggetti dell’ordinamento e si incentrano su un interesse diretto, concreto ed attuale alla specifica conoscenza documentale anelata. Pertanto, nel caso in cui a richiedere l’accesso sia un’associazione rappresentativa di interessi diffusi occorre che la richiesta sia effettivamente necessaria o, quanto meno, strettamente funzionale al conseguimento delle finalità statutarie. Ne consegue che è onere dell’associazione stessa dimostrare tale necessità, non essendo invece predicabile una sorta di legittimazione ostensiva generale discendente, perciò, solo dagli scopi statutari (Consiglio di Stato, 14 dicembre 2021, n. 8333)

Controinteressato

L'opposizione del controinteressato non vincola l'amministrazione. L’eventuale opposizione di controinteressati non vincola l’Amministrazione, che deve concedere l’accesso quando si tratti di documenti che non ne sono sottratti dalla legge e non vi siano profili di riservatezza da tutelare, non potendo un ente pubblico legittimamente assumere quale unico fondamento del diniego di accesso agli atti la mancanza del consenso da parte di soggetti terzi, atteso che la normativa in materia di accesso agli atti, lungi dal rendere i controinteressati arbitri assoluti delle richieste che li riguardino, rimette sempre all’Amministrazione destinataria della richiesta di accesso il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa, anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestata da soggetti terzi. (T.R.G.A. Trento n. 125 del 13 luglio 2023)

Irreperibilità dei documenti

L'amministrazione deve compiere sollecite e diligenti ricerche prima di rigettare l'istanza. L'Amministrazione destinataria di un'istanza di accesso a documenti amministrativi ai sensi della L. 241/90 non può dichiararne l'irreperibilità, se non dopo aver compiuto sollecite e diligenti ricerche (ove necessario, anche presso altre Amministrazioni), utilizzando idonee risorse di tempo e personale. Qualora tali ricerche abbiano esito negativo, essa deve comunque dar conto al privato delle attività eseguite e attestare formalmente l'inesistenza dei documenti, l'impossibilità di ricostruirne il contenuto, le eventuali responsabilità connesse allo smarrimento o alla distruzione, nonché l'adozione degli atti di natura archivistica che accertino la definitiva irreperibilità dei documenti medesimi (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 28 novembre 2022, n. 508)

Accesso ai pareri legali

I parere legali non sono accessibile se l'apporto consultivo è stato espresso in relazione ad un procedimento amministrativo precontenzioso. E’ legittimo il diniego opposto in ordine ad una istanza ostensiva avanzata da un ex dirigente, ex artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., tendente ad ottenere il rilascio di copia semplice di un parere legale espresso da un legale esterno, appositamente incaricato dalla P.A. destinataria dell’istanza ostensiva, nel caso in cui l’apporto consultivo sia stato espresso in relazione ad un procedimento amministrativo precontenzioso ovvero prossimo ad una fase contenziosa. Deve ritenersi pacifico che, laddove il parere sia mirato a definire una strategia difensiva, nell’ambito di una situazione contenziosa o precontenziosa (pur se procedimentalizzato), sia escluso dal diritto di accesso, in quanto ciò violerebbe il diritto di difesa dell’Amministrazione costituzionalmente garantito (TAR Puglia, 12 luglio 2022, n. 1012)  

Il segreto istruttorio

Atti di indagine coperti da segreto istruttorio. Solo gli atti di indagine compiuti dal P.M. e dalla polizia giudiziaria sono coperti dall’obbligo di segreto nei procedimenti penali ai sensi dell’art. 329 c.p.p. Gli atti posti in essere da una pubblica amministrazione (non su delega dell’autorità giudiziaria, bensì) nell’ambito dell’attività istituzionale demandatagli dalla legge sono atti amministrativi ‒ come tali suscettibili di accesso ‒ anche se riguardanti lo svolgimento di attività di vigilanza, controllo e di accertamento di illeciti (per quanto concerne la materia edilizia, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001) e rimangono tali pur dopo l’inoltro di una denunzia all’autorità giudiziaria. Alla luce di quanto complessivamente rilevato deve concludersi che, in riforma della sentenza gravata, il Comune sia tenuto a consentire l’accesso agli atti oggetto della citata istanza con esclusione di quelli effettivamente svolti nell’esercizio di attività di polizia giudiziaria e come tali coperti da segreto investigativo, la cui individuazione non può che essere rimessa, in concreto, ai competenti uffici dell’ente locale, i quali nell’ipotesi della sussistenza di dubbi interpretativi riferiti a singoli atti e documenti potranno a tal fine effettuare specifiche richieste preventive al competente pubblico ministero. Va da sé che laddove tutti gli atti in questione a seguito di dette ulteriori verifiche dovessero risultare, in concreto, effettivamente coperti da segreto investigativo, il riscontro che l’ente comunale è comunque tenuto a fornire all’appellante non potrà che essere formalizzato in questi termini Cons. Stato. 29 febbraio 2024, n. 1974)

Accesso agli atti sanzionatori

Accesso agli atti sanzionatori. Non esiste alcuna previsione normativa che ponga un divieto generale all’accesso di terzi ai documenti acquisiti nell’ambito di procedimenti amministrativi sanzionatori. Anche in relazione a tale tipologia di procedimenti, occorre aver riguardo non già alla relazione dell’istante con il procedimento nel cui ambito la res exhibenda sia stata acquisita dalla pubblica amministrazione, bensì alla relazione esistente tra documento amministrativo e necessità dell’istante di curare o difendere un proprio interesse giuridico; aggiunge il TAR che gli atti di accertamento, contestazione e la stessa ordinanza-ingiunzione disciplinati dalla legge n. 689/81 (artt. 13, 14 e 18) non si sottraggono alla nozione di "documento amministrativo" di cui alla successiva L. n. 241/90 (TAR, Milano,  26 aprile 2024 n. 1262) 

Accesso alle segnalazioni

Accesso in tema di abusi edilizi. Il soggetto che abbia commesso abusi edilizi ha il diritto di accedere agli atti del procedimento compresa la segnalazione che attivato la procedura da parte dell’amministrazione comunale, mentre la riservatezza si applica limitatamente all’esigenza di tutelare l’autore della predetta segnalazione (TAR Puglia, Lecce, 26 luglio 2022, n. 1277)

​​​​​​Nominativo del segnalante. Laddove la segnalazione abbia svolto una funzione meramente sollecitatoria dell’esercizio dei poteri di controllo e verifica di cui è titolare l’Autorità procedente, senza che vi sia stato un rapporto di strumentalità con l’atto finale adottato, deve ritenersi che l’ostensione degli atti dell’Amministrazione sia sufficiente a soddisfare l’interesse conoscitivo del richiedente (cfr., C.d.S., Sez. III. Sentenza n. 1717/2021). In tale ipotesi, infatti, la pretesa a conoscere il nominativo del segnalante assume un carattere emulativo che l’ordinamento non tutela (cfr., T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, sentenza n. 902/2022; T.A.R. Veneto, Sez. III, sentenza n, 630/2022) (TAR Emilia, 31 gennaio 2024, n. 70)

Accesso alle immagini dell'impianto di videosorveglianza

Accesso ai documenti amministrativi. Immagini riprese da impianto di videosorveglianza. ​​​​​​​Il diritto di accesso garantito dalla legge sul procedimento amministrativo non può essere esercitato nei confronti delle immagini riprese da un impianto di videosorveglianza installato presso il parcheggio di un ospedale, atteso che l’istanza non ha ad oggetto un documento già esistente e nel possesso del soggetto intimato ma è finalizzata a promuovere la formazione di nuovi documenti destinati a contenere le informazioni richieste. Nel caso di specie, il ricorrente chiedeva l’accesso alle immagini riprese da un impianto di videosorveglianza istallato presso il parcheggio di un ospedale al fine di individuare il responsabile dei danni cagionati alla propria auto. Il Tar ha respinto il ricorso, affermando che - in disparte la questione della dubbia riconducibilità dell’attività di videosorveglianza del parcheggio di una struttura sanitaria ad attività di pubblico interesse dell’Azienda (trattandosi piuttosto di una forma di tutela passiva e di vigilanza dell’immobile) - ove l'istanza stessa non sia finalizzata all’ostensione un documento/atto già esistente e nel possesso del soggetto intimato, bensì ad ottenere una informazione circa un mero fatto (verosimilmente ripreso dalle telecamere di sicurezza) occorso, essa non ha ad oggetto documenti amministrativi specifici ed esistenti, con conseguente insussistenza del diritto di accesso (TAR Catania, 22 dicembre 2022, n. 3376). 

Accesso ai documenti amministrativi. Immagini riprese da impianto di videosorveglianza. Sussiste in capo alla ricorrente un evidente interesse concreto, diretto e attuale, di natura “difensiva”, ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, all’ostensione di quelle immagini registrate dal sistema comunale di videosorveglianza che le sono indispensabili per verificare la dinamica del sinistro che ha coinvolto la sua automobile parcheggiata in una strada pubblica e individuare il numero di targa del veicolo danneggiante, e ciò per poter risalire al proprietario e avanzare richiesta di risarcimento dei danni ed eventualmente tutelarsi anche in sede giudiziaria. L’accesso alle immagini relative al sinistro è, invero, come dedotto dalla ricorrente, indispensabile alla stessa al fine di poter tutelare le sue ragioni di proprietaria dell’auto danneggiata, considerato che non può neppure avanzare richiesta di accesso al Fondo Garanzie Vittime della Strada. E non può essere di ostacolo allo specifico accesso a fini difensivi della ricorrente quanto rilevato dal comune in relazione alle finalità degli impianti di videosorveglianza e alla disciplina di cui all’apposito regolamento comunale (TAR Campania 2 maggio 2023, 2608 cfr in senso diametralmente opposto TAR Sicilia 22 dicembre 2022, n. 3376 ) 

Accesso alla cartella di pagamento

Accesso alla cartella di pagamento. Il concessionario ha l’obbligo di conservare la copia della cartella di pagamento, anche quando esso si sia avvalso delle modalità semplificate di diretta notificazione della stessa a mezzo di raccomandata postale. Qualora il contribuente richieda la copia della cartella di pagamento, e questa non sia concretamente disponibile, il concessionario non si libera dell’obbligo di ostensione attraverso il rilascio del mero estratto di ruolo, ma deve rilasciare una attestazione che dia atto dell’inesistenza della cartella, avendo cura di spiegarne le ragioni (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 4 del 14 marzo 2022)

Rapporto con la norme processualcivilistiche

Rapporto tra accesso e disciplina processualcivilistica (ordine di esibizione). La disciplina degli strumenti processualcivilistici di esibizione istruttoria ex artt. 210,211 e 213 cod. proc. civ., quale interpretata e applicata da costante e consolidata giurisprudenza di legittimità, lungi dal costituire un limite all'esperibilità dell'accesso documentale difensivo ex L. n. 241 del 1990 prima o in pendenza del giudizio sulla situazione giuridica 'finale', tutt'al contrario sembra presupporre (e in qualche modo imporre) il suo previo esperimento, essendo tali mezzi di prova configurati come strumenti istruttori tendenzialmente residuali rispetto alle forme di acquisizione dei documenti da parte dei privati sulla base di correlative discipline di natura sostanziale anche in funzione della loro produzione in giudizio. L'esclusione dell'ammissibilità dell'accesso documentale difensivo, in via generale ed astratta, con richiamo alla disciplina processualcivilistica dell'esibizione istruttoria - la quale, seguendo la tesi 'restrittiva', dovrebbe ritenersi in ogni caso prevalente e assorbente -, è operazione ermeneutica che finirebbe per incidere in modo pregiudizievole sull'effettività del diritto alla tutela giurisdizionale e sul diritto alla prova intesi in senso lato, implicanti la facoltà della parte di usare tutti gli strumenti offerti dall'ordinamento, e tra questi l'accesso documentale, per influire sull'accertamento del fatto sia in sede stragiudiziale e nella fase preprocessuale, sia poi eventualmente in sede processuale, a 'cura' e 'difesa' della situazione giuridica soggettiva 'finale' asseritamente lesa” (TAR Lazio,26 novembre 2024, n. 21164)

L'accesso civico generalizzato

L’accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni nonché a conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni, al fine di rendere possibile quel controllo democratico che l’istituto intendere perseguire. Non occorre verificare la legittimazione dell’accedente né è necessario che la richiesta di accesso sia supportata da idonea motivazione, dal momento che chiunque può visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. L’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale, non altrimenti limitabile se non in ragione di contrastanti esigenze di riservatezza espressamente individuate dalla legge (Cons. Stato, 16 novembre 2023, n. 9849) 

L'istanza generica

Istanza generica (I). Come chiarito dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2 aprile 2020, su un piano generale la pubblica amministrazione destinataria di un’istanza di accesso a documenti amministrativi che sia formulata in modo generico (ossia senza riferimento all’accesso c.d. tradizionale oppure all’accesso civico generalizzato) ovvero che contempli il richiamo di entrambi i predetti istituti (c.d. istanza cumulativa), ha il potere – dovere di esaminarla nella sua interezza e, dunque, anche con riferimento alla disciplina dell’accesso civico generalizzato (Cons. Stato, 22 novembre 2022, n.10275)

Istanza generica (II). La giurisprudenza ha autorevolmente chiarito che a fronte di un'istanza ostensiva la quale non faccia riferimento in modo specifico e circostanziato alla disciplina dell'accesso procedimentale o a quella dell'accesso civico, ma sia formulata in modo indistinto, ovvero non consenta di ritenere che il richiedente abbia inteso limitare il proprio interesse all'uno o all'altro, l'amministrazione ha il dovere di rispondere, in modo motivato, sulla sussistenza o meno dei presupposti per consentire l'accesso ai sensi di entrambe le discipline (cfr. Cons. Stato, A.P., n. 10/2020). (Cons. Stato, 25 gennaio 2023, n. 860)

Istanza specificamente "documentale". Va trattata come tale. Nel caso in cui l’interessato abbia fatto inequivoco riferimento alla disciplina dell’accesso oggetto della l. n. 241 del 1990, l’istanza dovrà essere esaminata unicamente sotto i profili dettati da tale ultima legge e non anche con riferimento all’accesso civico generalizzato (Cons. Stato, 22 novembre 2022, n.10275)

L'interesse che legittima l'accesso

Non occorre un interesse specifico. Gli artt.5 e ss. D.Lgs. n.33/2013 non richiedono, a differenza dell’accesso documentale di cui agli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990, la titolarità di un interesse specifico dell’istante (Consiglio di Stato sez. III, 28/07/2022, n.6639) (Cons. Stato, 25 gennaio 2023, n. 860)

Requisiti minimi per l’accesso civico. L’ Adunanza Plenaria n. 10/2020 ha chiarito che per l’accesso civico generalizzato “resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all'art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza”.  L’interesse alla conoscenza diffusa dei cittadini è garantito, ma tale interesse, sebbene non richieda una motivazione specifica, non deve palesarsi in modo assolutamente generico e destituito di un minimo elemento di concretezza, anche sotto forma di indizio, come accade quando viene solo ipoteticamente prospettata l’esistenza di una difformità tra il contratto e l’esecuzione del servizio, pena rappresentare un inutile intralcio all’esercizio delle funzioni amministrative e un appesantimento immotivato delle procedure di espletamento dei servizi (Consiglio di Stato,18 maggio 2021, n. 3842)​​​​​​

Il concorso con l'accesso documentale

Il concorso con l'accesso documentale. Non può più dubitarsi della possibilità del concorso degli accessi (ex art. 22 L. 241/90 ed ex art. 5 D.Lgs. n. 33/2013). Che, infatti, le differenti forme di accesso possano coesistere e concorrere fra loro è espressamente riconosciuto dall'art. 5 co. 11 del d.lgs. n. 33/2013 (Cons. Stato, 25 gennaio 2023, n. 860)

Accesso civico. Presupposti e rapporto con l'accesso documentale. L’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni in tal senso. Il rapporto tra la disciplina dell’accesso documentale e quella dell’accesso civico generalizzato deve essere interpretato non già secondo un criterio di esclusione reciproca, quanto piuttosto di inclusione e completamento, finalizzato all’integrazione dei diversi regimi in modo che sia assicurata e garantita, pur nella diversità dei singoli regimi, la tutela preferenziale dell’interesse coinvolto che rifugge ex se dalla segregazione assoluta per materia delle singole discipline (Cons. Stato, 2 febbraio 2024, n. 1117; precedenti conformi: sui presupposti per l’accesso civico generalizzato, Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60; Cons. Stato, sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861. Sul rapporto tra accesso civico generalizzato e accesso documentale, Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 10. Non risultano precedenti difformi)

Accesso civico e accesso documentale. Concorrenza di entrambi. Anche nell'accesso civico generalizzato, l'interesse individuale alla conoscenza è protetto al pari di quello collettivo, con la conseguenza che, fuori dai casi marginali (istanze massive, vessatorie o emulative), non si può respingere un'istanza ostensiva civica generalizzata per il fatto che il richiedente ha anche un interesse personale alla conoscenza. D’altra parte, l’istanza di accesso documentale ben può concorrere con quella di accesso civico generalizzato e la pretesa ostensiva può essere contestualmente formulata dal privato con riferimento tanto all'una che all'altra forma di accesso (fattispecie in tema di AUA) (Cons. Stato 18 gennaio 2023, n. 621)

I limiti all'accesso civico generalizzato

Divieti di divulgazione (art. 5 bis d.lgs 33/13). L’amministrazione può negare la divulgazione dei documenti richiesti ove tale misura limitativa risulti necessaria per evitare un pregiudizio concreto alla tutela degli interessi pubblici e privati legalmente contemplati. L’amministrazione vieta l’accesso civico generalizzato, nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1 della legge n. 241 del 1990. L’accesso civico generalizzato, pur consentendo l’ostensione dei documenti richiesti a prescindere dalla dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale, incontra un limite non superabile nelle cause ostative enucleate dall’articolo 5-bis, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33. Viceversa, le norme sull’accesso esoprocedimentale [documentale] esigono la titolarità di una situazione giuridica legittimante, ma sanciscono la prevalenza dell’interesse conoscitivo difensivo nel conflitto con le contrastanti esigenze di riservatezza (Cons. Stato, 16 novembre 2023, n. 9849) 

La tutela dei dati personali. Il possibile pregiudizio concreto. In relazione alle informazioni relative alle imprese e ditte individuali, si evidenzia che le stesse possono costituire dati personali se consentono l’identificazione di una persona fisica (cfr. sent. Corte Giustizia UE 9/11/2010, cause C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert). Per le informazioni e i dati non riferibili a persone fisiche non è possibile invocare il limite della protezione dei dati personali previsto per l’accesso civico dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Deve essere ricordato che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali delle persone fisiche (soggetti controinteressati nel procedimento di accesso civico), in base al quale decidere se rifiutare o meno l’ostensione dei dati richiesti. Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c) (Garante privacy,  17 marzo 2023, n.  9872589)

Accesso civico agli atti esecutivi dei contratti

Accesso civico generalizzato ed esecuzione dei contratti pubblici. La disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei o assoluti di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara, ed in particolare all’esecuzione dei contratti pubblici (nel cui contesto si colloca la fase del collaudo, alla quale pertiene la documentazione di cui l’appellante ha chiesto l’ostensione), ma deve essere verificata la compatibilità di tale forma di accesso con le eccezioni enucleate dall’art. 5-bis, commi 1 e 2, dello stesso d.lgs. n. 33 del 2013, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza (Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020, n. 10) (Cons. Stato, 3 novembre 2022 n. 9567).

​​​​​​​​​​​​​​​Il bilanciamento tra interessi spetta alla PA. Per quanto riguarda la richiesta di accesso civico generalizzato in relazione agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico, come stabilito dall’Adunanza plenaria nella sentenza n. 10/2020, l’amministrazione intimata dovrà riesaminare l’istanza di accesso proposta dalla ricorrente senza escluderne a priori l’ammissibilità e valutare se, tra gli atti richiesti, ve ne siano o meno taluni protetti da peculiari esigenze di segretezza o riservatezza, che ne impediscano l’ostensione. Compete alla pubblica amministrazione verificare la compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, d.lgs. n. 33/2013, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza (Consiglio di Stato, 25 gennaio 2021, n. 697) 

Casi

Dati personali dei richiedenti il bonus edilizio. Si ritiene, in conformità ai precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico alla documentazione inerente a pratiche relative a titoli abilitativi edilizi (cfr. in relazione all’accesso civico a SCIA e CILA: provv. n. 1 del 3/1/2019, in www.gpdp.it, doc. web n. 9080951, nonché provv. n. 360 del 10/8/2017, ivi, doc. web n. 6969290; n. 361 del 18/8/2017, ivi, doc. web n. 6969198; n. 364 dell’1/9/2017, ivi, doc. web n. 6979959; n. 359 del 22/5/2018, ivi, doc. web n. 9001943; n. 426 del 19/7/2018, ivi, doc. web n. 9027184; n. 453 del 13/9/2018, ivi, doc. web n. 9050702; n. 517 del 19/12/2018, ivi, doc. web n. 9073695; in relazione a concessioni edilizie in sanatoria: provv. n. 305 del 18/8/2021, ivi, doc. web n. 9717761; provv. n. 260 del 3/5/2018, doc. web n. 8997418; n. 25 del 18/1/2018, ivi, doc. web n. 7688896; in relazione a concessioni immobiliari e planimetrie: provv. n. 271 del 17/12/2020, ivi, doc. web n. 9521857; provv. n. 179 del 2/10/2019, ivi, doc. web n. 9162546; in relazione a permessi di costruire: provv. n. 68 dell’8/2/2018, ivi, doc. web n. 8052934; n. 75 del 16/4/2020, ivi, doc. web n. 9347818; provv. n. 103 del 22/2/2018, ivi, doc. web n. 8357130), che l’ostensione dei dati personali delle persone fisiche richiedenti il bonus edilizio tramite l’accesso civico determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti coinvolti, in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD). Ciò anche tenendo conto che oltre al dato anagrafico (es.: nome e cognome), i dati in esame riguardano anche informazioni di carattere privato (relative alla proprietà immobiliare, all’aver effettuato interventi edilizi, all’aver scelto una specifica impresa, all’aver chiesto di usufruire di un agevolazione statale) che, per motivi individuali, non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei e la cui ostensione può arrecare, in relazione ai casi e al contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, tenendo conto anche del particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Bisogna tenere infatti in considerazione anche le ragionevoli aspettative di confidenzialità del privato al momento in cui l’amministrazione ha raccolto le relative informazioni, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico per ulteriori finalità non conosciute (né conoscibili) dai soggetti controinteressati (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.) (Garante privacy,  17 marzo 2023, n.  9872589)

Le informazioni ambientali

Le informazioni ambientali. Le informazioni ambientali riguardano lo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché le attività o le misure che incidono o possono incidere negativamente su tali componenti ambientali, compreso lo stato della salute e sicurezza umana. Il relativo accesso è garantito dal d.lgs. n. 195/2005.

Finalità dell'accesso alle informazioni ambientali. L’accesso alle informazioni ambientali, di cui all’art. 1 d.lgs. n. 195 del 2005, è finalizzato a far conoscere al pubblico e quindi alla collettività le informazioni che riguardano l’ambiente in un’ottica di trasparenza e di massima diffusione; dunque, non può essere qualificato come tale l’accesso chiesto da un’impresa per la difesa dei propri interessi in giudizio, in relazione ai procedimenti civili, penali e amministrativi pendenti a suo carico diretti a verificare eventuali impatti dell’attività gestita sulle matrici ambientali circostanti (Cons. Stato, 22 novembre 2022, n.10275)

Chi può accedere

Informazioni concerneti un'attività interna alla PA. La richiesta può essere avanzata da chiunque senza dover dichiarare il proprio interesse, con il solo limite previsto dall'art. 5 del decreto legislativo 195/2025 relativo, tra le altre cose, all'acquisizione di comunicazione interne all'amministrazione. Nel caso di specie, la parte interessata ha richiesto l'acquisizione di informazioni concernenti una attività interna della p.a. che, invero, se non oggetto di ulteriori limitazioni, può essere ostesa attraverso una istanza di accesso documentale, ovvero di accesso civico generalizzato di cui all’art. 5 del d.lgs. n.33/2013, ma non già attraverso la peculiare procedura utilizzata che ha una finalità ed una funzionalità diversa dal normale accesso civico generalizzato e/o documentale (TAR Lazio, 14 marzo 2022, n. 2918)

La presenza di dati personali

Accesso alle informazioni ambientali e dati personali. La disciplina legislativa in materia di informazione ambientale, contenuta nel d.lgs. n. 195/2005, “Attuazione della direttiva 2003/4/CE sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale”, e in particolare l’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 195/2005, è ispirata palesemente da criteri restrittivi nell’applicazione da parte dell'autorità pubblica delle ipotesi di diniego dell’accesso all’informazione ambientale, imponendo inoltre all’autorità pubblica, in relazione a ciascuna richiesta di accesso, di effettuare una valutazione ponderata fra l'interesse pubblico all'informazione ambientale e l'interesse tutelato dall'esclusione dall'accesso. Tale criterio restrittivo riguarda anche il diniego di accesso all'informazione ambientale quando la divulgazione dell'informazione reca pregiudizio alla riservatezza dei dati personali o riguardanti una persona fisica, nel caso in cui essa non abbia acconsentito alla divulgazione dell'informazione al pubblico (art. 5, comma 2, lettera f, del d. lgs. n. 195/2005, che riproduce in parte qua l’art. 3 della direttiva europea in materia 2003/4/CE, che espressamente qualifica le ipotesi di diniego come “eccezioni”). La sentenza ha correttamente escluso che la mera esistenza di accordi di riservatezza definiti in fase di ingaggio con ciascun consulente tecnico possa essere opposta quale limite all’esercizio dell’accesso ambientale. […] Nell’accogliere il ricorso, ha autorizzato l’eventuale oscuramento delle parti e contenuti la cui divulgazione possa rivelarsi idonea a comportare un concreto pregiudizio per gli interessi di riservatezza dei dati personali o riguardanti le persone fisiche coinvolte, che espressamente non abbiano acconsentito alla loro divulgazione. La decisione ha anche svolto, sotto questo specifico profilo, una congruente ponderazione fra l'interesse pubblico all'informazione ambientale e l'interesse tutelato dall’esclusione dall'accesso, confermando la regola dell’accesso all’informazione ambientale, posta dal legislatore, e assicurando nel contempo la tutela della riservatezza tramite la possibilità dell’oscuramento dei nomi coperti da accordi di riservatezza (Cons. Stato, 14 marzo 2023, n. 2635) 

Dinieghi

Istanze manifestamente irragionevoli o generici. Relativamente all’esclusione delle richieste manifestamente irragionevoli e formulate in termini eccessivamente generici, la giurisprudenza del Consiglio ha affermato che: “…sebbene l’accesso all'informazione ambientale possa essere esercitato da chiunque, senza la necessità di dimostrare uno specifico interesse, ciò non toglie che la richiesta di accesso non possa essere formulata in termini eccessivamente generici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2011, n. 996) e debba essere specificamente formulata con riferimento alle matrici ambientali ovvero ai fattori o alle misure di cui ai numeri 2 e 3 del citato articolo 2 del D.Lgs. n. 195 del 2005 (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2014, n. 2557).” (Cons. Stato, Sez. III, 05 ottobre 2015, n. 4636) (Cons. Stato, 25 novembre 2024, n. 9470)

L'istanza di accesso deve fondarsi su un interesse "ambientale" del richiedente. Nonostante l'art. 3, comma 1, D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 195, non contempli per il richiedente dell'accesso all'informazione ambientale l'obbligo di dichiarare il proprio interesse, la giurisprudenza ha ritenuto che l'Amministrazione (e, a fortiori, lo stesso giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell'eventuale diniego espresso o tacito) ben può pronunciarsi sull'effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente "ambientale" agli effetti dell'accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le "informazioni ambientali" da lui ricercate (Consiglio di Stato Sez. IV, Sentenza n. 4883 del 30/08/2011). Tale conclusione viene argomentata in base al rilievo per cui l'ordinamento non può ammettere che di un diritto nato con specifiche e determinate finalità si faccia uso per scopi diversi, è richiesto che a mezzo dell'istanza di cui all'art. 5 del D.Lgs. n. 195/2005, il richiedente dimostri che l'interesse che intende far valere sia proprio un interesse ambientale (Consiglio di Stato Sez. V, Sentenza n. 1670 del 13/03/2019). In senso analogo si è espresso anche Cons. Stato Sez. V, 15 settembre 2009, n. 6339 secondo cui “L'istanza di accesso avanzata originariamente come semplice istanza ai sensi della legge n. 241 del 1990, legata ad un interesse economico imprenditoriale, pur potendo astrattamente riguardare una "informazione ambientale" non può mutare qualificazione in sede giurisdizionale. Peraltro, tale eventuale richiesta di autorizzazione non esime il richiedente dallo specificare in sede amministrativa che l'interesse che lo muove è un genuino interesse ambientale come qualificato dal D.Lgs. n. 195/2005 all'integrità della matrice ambientale, non potendo l'ordinamento ammettere che di un diritto nato con certe finalità (ambientali) si faccia uso per finalità del tutto diverse (economico-patrimoniali)”. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche si è pertanto precisato in giurisprudenza come sia legittimo il diniego opposto ad un'istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall'istanza stessa emerga, come nel caso in esame, che l'interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati commerciali riguardanti un operatore concorrente (Consiglio di Stato Sez. III, Sentenza n. 4636 del 05 ottobre 2015; sez. V, n. 9843/2022) (Cons. Stato, 13 gennaio 2025, n. 179)

Casi

Concessioni di derivazione d’acqua. In tema di diritto di accesso alle informazioni ambientali, laddove venga proposta la relativa richiesta al fine di tutelare il proprio diritto alla salute e alla tutela dell'ambiente, il regime facilitato di accesso di cui al richiamato d.lgs. n. 195 del 2005, rende prevalenti gli interessi di coloro che vogliono accedere ai documenti relativi ai diritti fondamentali (salute, ambiente) rispetto alla situazione di chi ha invece interesse a che i dati aziendali o personali non siano rivelati. Al riguardo la Regione ha espresso con gli atti impugnati il diniego all’accesso/pubblicazione per la prospettata lesione del diritto alla riservatezza delle informazioni commerciali e industriali, ma non ha documentato l’esistenza di una specifica richiesta motivata del controinteressato, richiedente la concessione, della documentazione eventualmente coperta da riservatezza, tale da espungere specificamente all’accesso, risultando così non comprovata la presenza effettiva di segreti commerciali e/o industriali meritevoli di tutela a fronte dell’interesse strumentale del ricorrente diretto alla conoscenza dei documenti di cui è chiesto l’accesso (TAR Lazio, 23 febbraio 2022, n. 2121)

Diritto di accesso degli consiglieri comunali. Com’è noto, l’art. 43, comma 2, del T.U.E.L. attribuisce ai consiglieri comunali il diritto di ottenere dagli uffici del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, “utili all’espletamento del proprio mandato” essendo gli istanti “tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”. Tale diritto, come costantemente affermato in giurisprudenza, ha una portata molto più ampia rispetto a quello generalmente previsto dall’art. 22, l. n. 241 del 1990 e ciò con riguardo sia alla legittimazione, sia al contenuto della pretesa ad accedere ai documenti amministrativi, sia, infine, all’assenza di particolari obblighi di motivazione e/o formalità (così, T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 12 ottobre 2012, n. 305, nello stesso senso Consiglio Stato sez. V, 17 settembre 2010, n. 6963). In particolare, nessuna limitazione può derivare al diritto d’accesso del consigliere comunale agli atti del Comune, qualunque sia il loro destinatario, dalla natura riservata delle informazioni richieste essendo per legge vincolato al segreto d’ufficio (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 8.9.2011, n. 5053). Recentemente il Consiglio di Stato (n. 5750/2024) ha ribadito che <<sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso ai documenti, atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio delle sue funzioni>> (la questione affrontata dal TAR riguardava la domanda di accesso formulata da un consigliere comunale tesa a ottenere copia della documentazione relativa all’affidamento del servizio di illuminazione votiva) (TAR Napoli, 27 marzo 2025, n. 2596) 

Diritto di accesso del consigliere comunale. Il diritto del consigliere comunale trova il suo limite nell'esercizio delle funzione. L’accesso ai sensi dell’art. 43, comma 2, t.u.e.l. non sia condizionato ad una motivazione specifica né tantomeno alla dimostrazione di uno specifico interesse personale del consigliere comunale richiedente – appare comunque condivisibile il più recente orientamento del Consiglio di Stato secondo cui non si tratti comunque di un diritto assoluto ed illimitato, trattandosi piuttosto di un particolare tipo di accesso strumentale all’esercizio del mandato consiliare (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 769/2022, n. 2089/2021 e n. 12/2019). In altri termini, come recentemente e condivisibilmente rilevato, "il diritto del consigliere, che non è illimitato, trova un limite nella sua funzione stessa (che non è quella di affiancarsi alla struttura amministrativa istituendo, in concreto, una nuova figura organizzativa e dunque nuovi assetti funzionali e ulteriori modelli procedimentali) e soprattutto nel principio di proporzionalità dell’azione amministrativa” (così Cons. Stato, Sez. V, n. 3564/2023). E ciò in quanto “la ratio della norma, che vale a qualificare le peculiarità di tale diritto di accesso, riposa nel principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.) e della rappresentanza politica spettante ai componenti degli organi elettivi: sicché tale diritto risulta direttamente funzionale non tanto all’interesse del consigliere comunale in quanto tale, ma alla cura dell’interesse pubblico connessa al munus e al mandato conferito, in quanto preordinato al controllo dell’attività e dei comportamenti degli organi decisionali dell’ente. Per tale ragione, il riferimento normativo alla ‘utilità’ della pretesa ostensiva non va acquisito nel senso restrittivo della stretta connessione con l’attività espletata (o da espletare) nell’esercizio dell’attività di componente del Consiglio, ma in quello, lato, della strumentalità rispetto alla valutazione degli interessi pubblici, anche in funzione di generico controllo. Sicché l’esercizio del diritto non è soggetto ad alcun onere motivazionale, che – del resto – si risolverebbe, con inversione funzionale, in una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio del mandato politico. Gli unici limiti si rinvengono, per tal via, nel principio di strumentalità, inerenza e proporzionalità, nel senso che l’esercizio del diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative o di disturbo, che si traducano in un sindacato generale, indifferenziato e non circostanziato sull’attività amministrativa, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto medesimo” (Cons. Stato, Sez. V, n. 3157/2023) (Cons. Stato. 29 febbraio 2024, n. 1974)